ECLI:NL:CBB:2026:316

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 25/56

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juli 2026 in de zaak tussen

[naam 1] B.V., te [woonplaats] (vennootschap)

en

de minister van Economische Zaken en Klimaat

(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt)

Procesverloop

Met het besluit van 30 november 2023 (afwijzingsbesluit) heeft de minister de aanvraag van de vennootschap voor een tegemoetkoming op grond van de Regeling tegemoetkoming energiekosten (TEK) afgewezen.

Met het besluit van 23 april 2024 heeft de minister het bezwaar van de vennootschap tegen het afwijzingsbesluit gegrond verklaard en een tegemoetkoming van maximaal € 236.514,58 verleend.

Met het besluit van 10 mei 2024 (vaststellingsbesluit) heeft de minister de tegemoetkoming subsidie van de vennootschap vastgesteld op € 3.042,48 en het te veel betaalde voorschot van € 78.407,63 teruggevorderd.

Met het besluit van 10 december 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het daartegen door de vennootschap gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

De vennootschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting was op 21 mei 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens de vennootschap en de gemachtigde van de minister.

Overwegingen

1 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Inleiding2.1. De vennootschap heeft op grond van de TEK een tegemoetkoming aangevraagd voor haar energiekosten. De TEK is in het leven geroepen in verband met de sterk gestegen energieprijzen als gevolg van de oorlog in Oekraïne. Met de TEK nam de overheid tijdelijk een deel van de gestegen energiekosten over van ondernemers uit het midden- en kleinbedrijf (mkb) waarbij de energiekosten een relatief groot deel uitmaken van de totale kosten. De TEK gold voor een periode van 14 maanden (van 1 november 2022 tot 31 december 2023).2.2.

In deze zaak moet het College beoordelen of de minister de tegemoetkoming van de vennootschap mocht vaststellen op € 3.042,48 en het te veel betaalde voorschot mocht terugvorderen. Bij de verlening heeft de minister bij de berekening van de maximale hoogte van de tegemoetkoming gebruikgemaakt van de gemiddelde energieprijzen in het laatste kwartaal van 2022. Bij de vaststelling is hij uitgegaan van de gemiddelde energieprijzen in 2023 (modelprijs 2023). In dat jaar bleken de energieprijzen te zijn gedaald, waardoor veel ondernemers niet de hoge energiekosten hoefden te betalen die bij de totstandkoming van de TEK waren voorzien. Voor veel ondernemers, waaronder de vennootschap, is het gevolg daarvan dat zij een te hoog voorschot hebben ontvangen en dat voorschot naar aanleiding van de lagere vaststelling (gedeeltelijk) moeten terugbetalen.

Standpunt van de vennootschap

3 De vennootschap is het er niet mee eens dat de hoogte van de subsidie wordt bepaald aan de hand van modelprijzen over 2023. Die modelprijs sluit niet aan bij de werkelijke energiekosten van de vennootschap en dat levert strijd op met het evenredigheidsbeginsel. Vanwege haar variabele energiecontract vielen haar energiekosten veel hoger uit dan de modelprijzen. Ook zijn haar administratieve lasten vanwege de procedure over de tegemoetkoming enorm opgelopen, tot wel €15.450,-. Bovendien leidt de toepassing van modelprijzen tot strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat dit ondernemingen met vaste energiecontracten bevoordeelt ten opzichte van ondernemingen met variabele energiecontracten. De gehanteerde modelprijzen zijn gebaseerd op gemiddelde prijzen van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) die voornamelijk betrekking hebben op vaste contracten en consumentenprijzen. Hiermee wordt de situatie van zakelijke energiecontracten en de specifieke omstandigheden van de vennootschap genegeerd, zodat sprake is van strijd met het motiveringsbeginsel en het verbod van willekeur. Verder heeft de minister de subsidiabele periode ten onrechte laten ingaan op 1 november 2022 omdat de energieprijzen in september en oktober 2022 juist het hoogst waren. Hierdoor wordt de effectiviteit van de regeling beperkt, omdat ondernemingen zoals zij een piek in verbruik en kosten hebben ervaren in de maanden voor 1 november 2022.

Standpunt van de minister

4 De minister stelt zich op het standpunt dat hij de tegemoetkoming juist heeft vastgesteld. De keuze om bij de vaststelling van de tegemoetkoming gebruik te maken van de modelprijs 2023 is op zichzelf niet onevenredig. Verder is het enkele feit dat de vennootschap financieel nadeel ondervindt door het vaststellingsbesluit, onvoldoende voor de conclusie dat het besluit onevenwichtig is. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister moest afzien van de vaststelling en terugvordering, is de minister niet gebleken. Er is daarom geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Er is ook geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. De vaststelling volgt uit de berekeningsmethodiek van de TEK en de vennootschap heeft geen concrete gelijke gevallen genoemd. Omdat de minister de TEK juist heeft toegepast en de berekeningsmethode van de TEK op zichzelf niet onevenredig is, is er ook geen sprake van een gebrekkige motivering of willekeur.

Oordeel van het College

De grondslag voor de vaststelling

5.1. Uit de tekst van het bestreden besluit blijkt dat de minister de vaststelling heeft gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hij is er daarbij van uitgegaan dat de subsidie in dit geval ‘lager wordt vastgesteld’ als bedoeld in dat artikel, omdat het bedrag genoemd in het vaststellingsbesluit lager is dan het bedrag genoemd bij de verlening. Zoals het College echter recent heeft geoordeeld, is die grondslag voor de vaststelling in dit soort situaties niet juist (zie de uitspraken van 4 november 2025, ECLI:NL:CBB:2025:589 en ECLI:NL:CBB:2025:590; en de uitspraken van 17 maart 2026, ECLI:NL:CBB:2026:113 en ECLI:NL:CBB:2026:120). In het verweerschrift heeft de minister bevestigd dat de subsidievaststelling in het bestreden besluit ten onrechte is gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, van de Awb. Hij bevestigt het oordeel van het College uit voornoemde uitspraken dat het in deze zaak gaat om een vaststelling conform verlening, als bedoeld in artikel 4:46, eerste lid, van de Awb. Dat het vaststellingsbedrag lager is dan het verleningsbedrag is niet het gevolg van een handelen of nalaten van de vennootschap, maar het gevolg van de daling van de energieprijzen.

5.2. Een besluit tot verlening van subsidie bevat ofwel het bedrag van de subsidie ofwel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald (artikel 4:31, eerste lid, van de Awb). Als het besluit het bedrag van de subsidie niet vermeldt, dan moet dat besluit vermelden op welk bedrag de subsidie maximaal kan worden vastgesteld (artikel 4:31, tweede lid, van de Awb). In de verlening in de beslissing op bezwaar van 23 april 2024 is sprake van deze tweede situatie. Daarin staat immers:

“Op grond van de berekening is het maximaal berekende verleningsbedrag

€ 236.514,58. Hiervan ontvangt u een voorschot van 35%.”

In deze beslissing staat daarnaast de volgende passage:

“De energieprijzen waarmee ik de hoogte van uw subsidie definitief vaststel zijn

inmiddels bekend. Het definitieve subsidiebedrag valt voor u lager uit. Ik heb u

tijdens het telefoongesprek van 14 maart 2024 hierover geïnformeerd.”

Deze beslissing bevat de berekeningswijze en noemt de bedragen en eenheden waarmee de maximale subsidie is berekend. Uit de bedragen waarmee is gerekend, blijkt dat dit de maximale referentieprijzen zijn die in artikel 3, tweede lid, van de TEK zijn genoemd. Het College stelt daarom vast dat deze beslissing een besluit is als bedoeld in artikel 4:31, tweede lid, van de Awb. Vanwege de in 2023 fors gedaalde energieprijzen wijkt de vastgestelde tegemoetkoming aanzienlijk af van deze maxima. In het vaststellingsbesluit is gerekend met de veel lagere referentieprijzen die in februari 2024 door het CBS zijn vastgesteld. Dat leidt (uiteraard) tot een lagere tegemoetkoming. De berekeningswijze die de minister heeft gehanteerd bij de vaststelling is echter identiek aan die van de verlening. Er is daarom sprake van een vaststelling conform verlening in de zin van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb en niet van een lagere vaststelling in de zin van artikel 4:46, tweede lid, van de Awb.

5.3. Omdat de minister een onjuiste bevoegdheidsgrondslag heeft gehanteerd in het bestreden besluit, zal het College het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Hierna zal het College beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Dat kan het geval zijn als de minister de tegemoetkoming op de juiste wijze heeft berekend en er geen andere redenen zijn om van de vastgestelde tegemoetkoming af te wijken.

De berekening van de vastgestelde tegemoetkoming

6.1. De berekeningswijze van de hoogte van de tegemoetkoming volgt uit de artikelen 3, 6 en 7 van de TEK. Het College stelt vast dat de minister deze berekeningswijze zowel bij de verlening als bij de vaststelling heeft gebruikt. Daarbij is bij de vaststelling niet (zoals bij de verlening) uitgegaan van de maximale vergoeding per eenheid energie, maar van de referentieprijs 2023 zoals voorgeschreven in artikel 7 van de TEK. Dat de vaststelling wat het bedrag betreft lager uitvalt dan het maximale bedrag dat in de verlening was vermeld, is rechtstreeks terug te voeren op de in 2023 fors gedaalde energieprijzen. Daardoor vallen de referentieprijzen 2023 waarmee bij de vaststelling wordt gerekend, veel lager uit.

6.2. In zijn uitspraak van 13 januari 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:3, vanaf 6.1) heeft het College het gebruik van de referentieprijzen van 2023 geaccepteerd. Het is de minister niet toegestaan te rekenen met andere prijzen dan de referentieprijzen van 2023. Wanneer met die bedragen wordt gerekend, is de uitkomst inderdaad een te ontvangen tegemoetkoming van € 3.042,48. Het College oordeelt dat de berekening van de vastgestelde tegemoetkoming correct is.

Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel

7.1. De vennootschap heeft een beroep gedaan op het evenredigheidsbeginsel door te stellen dat de vaststelling en de daaraan gekoppelde terugvordering ervoor zorgt dat de vennootschap onvoldoende wordt gecompenseerd door de hoge energieprijzen. Ook het standpunt dat het rekenen met modelprijzen voor het jaar 2023 tot onredelijke uitkomsten leidt, omdat de werkelijk betaalde prijzen voor energie (veel) hoger lagen en dat de ingangsdatum van de subsidiabele periode ten onrechte op 1 november 2022 is bepaald, beschouwt het College als een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Het College merkt voor de volledigheid op dat het College de keuze in de TEK om referentieprijzen over 2023 te hanteren in de onder 6.2 genoemde uitspraak van 13 januari 2026 al (exceptief) heeft getoetst en die keuze heeft geaccepteerd. De vennootschap heeft geen argumenten aangevoerd die dat oordeel anders maken. De TEK biedt geen ruimte om voor ondernemers met variabele contracten af te wijken van de modelprijen voor 2023.

7.2. Zoals het College onder 5.2 heeft geoordeeld, had de minister de vaststelling moeten baseren op artikel 4:46, eerste lid, van de Awb. Dat is een gebonden bevoegdheid. In zijn uitspraak van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190) heeft het College uitgelegd hoe de (rechtstreekse) toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van een gebonden besluit moet plaatsvinden. De vraag die daarbij moet worden beantwoord, is of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het bestreden besluit in de gegeven omstandigheden zozeer onevenwichtig is dat sprake is van onevenredig nadeel. De vennootschap heeft aangevoerd dat de vastgestelde tegemoetkoming veel lager is dan de door haar werkelijk gemaakte kosten, en dat zij daarom onvoldoende wordt gecompenseerd voor de in 2022, met name in september en oktober 2022, enorm gestegen energieprijzen. Zij had in de relevante periode ook vanwege haar variabele energiecontract aanzienlijk hogere energiekosten dan de modelprijzen, die voornamelijk betrekking hebben op vaste contracten en consumentenprijzen. Het College stelt allereerst vast dat het standpunt van de vennootschap uitgaat van een onjuiste lezing van de TEK, alleen al omdat die regeling niet is bedoeld om werkelijk gemaakte kosten (volledig of voor de helft) te vergoeden. De kosten die voor tegemoetkoming in aanmerking komen, worden bepaald op basis van modelprijzen voor 2023 (en niet op basis van werkelijk betaalde prijzen in 2022) en vervolgens wordt 50 procent van die subsidiabele kosten vergoed. Dat is, zoals het College onder 6.2 al heeft geoordeeld, in het geval van de vennootschap ook gebeurd. De keuze voor een variabel energiecontract is een ondernemerskeuze van de vennootschap en behoort tot haar risicosfeer. Bovendien is het geen bijzondere omstandigheid waarmee de vennootschap zich voldoende onderscheidt van andere vennootschapen die te maken hebben gekregen met een lagere vaststelling. De minister heeft tijdens de zitting toegelicht dat de modelprijs voor 2023 voor alle ondernemers is toegepast en de vennootschap heeft geen concrete gelijke gevallen genoemd, zodat geen sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen en het beroep op het gelijkheidsbeginsel ook niet kan slagen.

7.3. De bevoegdheid om onverschuldigd betaalde voorschotten terug te vorderen, is een discretionaire bevoegdheid. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) uitgelegd hoe de (rechtstreekse) toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van besluiten gebaseerd op een discretionaire bevoegdheid moet plaatsvinden. De vraag die daarbij moet worden beantwoord, is of het bestreden besluit geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is.

7.4. Over de geschiktheid en noodzakelijkheid van de terugvordering van een subsidie(voorschot) heeft het College, in zaken over andere subsidieregelingen, al geoordeeld dat als een subsidie(voorschot) ten onrechte is betaald, terugvordering een geschikt en noodzakelijk middel is om ervoor te zorgen dat het beschikbaar gestelde geld terechtkomt bij de vennootschapen waarvoor de subsidieregeling is bedoeld (zie onder meer de uitspraak van 28 maart 2023, ECLI:NL:CBB:2023:156). Met betrekking tot de evenwichtigheid van de terugvordering oordeelt het College dat er weliswaar een groot bedrag wordt teruggevorderd, maar de vennootschap dat bedrag niet nodig heeft gehad om de kosten voor gas en elektriciteit te dragen voor zover die binnen het kader van de Regeling vallen. De vennootschap heeft bovendien geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat de continuïteit van haar vennootschap in gevaar is en niet is gebleken dat zij niet kan voldoen aan de met de minister overeengekomen terugbetalingsregeling van de terugvordering. De terugvordering van het voorschot is daarom niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

8 Uit het voorgaande (onder 5-7) blijkt dat de minister de tegemoetkoming juist heeft vastgesteld en dat de vaststelling en daaraan gekoppelde terugvordering niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel of gelijkheidsbeginsel. De minister heeft zijn besluitvorming ook voldoende gemotiveerd, zodat verder geen sprake is van strijd met het motiveringsbeginsel of verbod van willekeur.

Conclusie

9 Het beroep is gegrond, omdat de minister de vaststellingsbevoegdheid in het bestreden besluit ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, van de Awb. Het College zal het bestreden besluit daarom vernietigen. Het College ziet echter aanleiding om op grond van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat de minister de vaststelling op de juiste wijze heeft berekend en geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.

10 Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;

vernietigt het bestreden besluit;

bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;

draagt de minister op om het door de vennootschap betaalde griffierecht van € 385,- te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 juli 2026.

w.g. M.J. Jacobs w.g. L. ten Hove

Bijlage

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 4:31

1. De beschikking tot subsidieverlening vermeldt het bedrag van de subsidie, dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald.

2. Indien de beschikking tot subsidieverlening het bedrag van de subsidie niet vermeldt, vermeldt zij het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.

Artikel 4:46, eerste en tweede lid

1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.

2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:

a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;

b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;

c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of

d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.

Regeling tegemoetkoming energiekosten (TEK)

Artikel 3

1. Onverminderd het derde lid bedraagt de leveringsprijs, die een mkb-vennootschap zelf dient te dragen, voor elektriciteit € 0,35 per kWh en voor gas € 1,19 per m3.

2. De referentieprijs 2022 bedraagt voor elektriciteit € 0,59 per kWh en voor gas € 2,41 per m3.

3. De referentieprijs 2023 voor elektriciteit en gas bedraagt, voor zover het in deze regeling gebruikt wordt, nooit meer dan € 0,95 per kWh geleverde elektriciteit respectievelijk € 3,19 per m3 geleverd gas.

4. Voor de berekening van het voorschot, bedoeld in artikel 11, wordt voor elektriciteit een prijs gehanteerd van € 0,60 per kWh en voor gas € 2,00 per m3.

5. De prijzen, bedoeld in het eerste en vierde lid, alsmede de maximum prijzen, bedoeld in het derde lid, zijn inclusief energiebelasting en opslag duurzame energie en exclusief omzetbelasting.

Artikel 6

De subsidie voor een mkb-vennootschap of een groep bedraagt 50 procent van de subsidiabele kosten met een maximum van € 160.000.

Artikel 7, eerste en tweede lid

1. Voor subsidie komen in aanmerking de kosten voor de levering van elektriciteit of gas, die voortkomen uit een zakelijke energieleveringsovereenkomst met een leverancier, en voor zover deze bestaan uit:

a. het verschil van de referentieprijs 2023 voor elektriciteit en de leveringsprijs voor elektriciteit, bedoeld in artikel 3, eerste lid, vermenigvuldigd met het verschil van de standaardjaarafname en de standaardjaarinvoeding; of

b. het verschil van de referentieprijs 2023 voor gas en de leveringsprijs voor gas, bedoeld in artikel 3, eerste lid, vermenigvuldigd met het standaardjaarverbruik.

2. In aanvulling op het eerste lid, komen de in dat lid bedoelde kosten voor subsidie in aanmerking voor zover die gaan over de periode vanaf 1 november 2022 tot en met 31 december 2023. De kosten, bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdelen a en b, worden vermenigvuldigd met 14/12.